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Faut-il contrôler et sanctionner les chômeurs ?

Depuis quelques semaines, le contrôle des demandeurs d’emploi soulève des débats médiatisés. Cette politique pourrait accélérer le retour à l’emploi et faire baisser le chômage. Cependant, il ne faudrait pas réduire le problème du retour vers l’emploi à la seule question du contrôle, car la possibilité de sanctions ne peut avoir un sens que si elle s’intègre à un accompagnement bien adapté des demandeurs d’emploi.
 
Accompagner, c’est permettre au chômeur d’avoir un contact régulier avec un conseiller qui lui donne des conseils pratiques, qui l’aide à définir un nouveau projet professionnel et qui l’oriente face à l’éventail des formations disponibles. Comme cela a été le cas lors de l’expérimentation récente, le contrôle doit être bien intégré dans cet ensemble et faire le point non seulement sur les efforts de recherche réalisés, mais aussi sur les opportunités de participer à des formations ou à des programmes intensifs de recherche; il ne peut pas se réduire à un arsenal de sanctions. En s’appuyant sur des critères simples et transparents, il doit avoir pour principal objectif d’inciter le demandeur d’emploi à avoir une démarche régulière et réfléchie. De nombreuses études montrent qu’un système d’accompagnement, de contrôle et de sanctions bien conçu a un impact positif sur les comportements des demandeurs d’emploi.
 
Au Danemark au cours des années 1992-2002, après un an de chômage, il était impossible de refuser une offre de participation à un programme actif d’insertion (comme par exemple une formation) sans perdre le bénéfice des allocations chômage (c’est d’ailleurs toujours le cas). Michael Rosholm et Michael Svarer[1] ont étudié ce dispositif. Ils trouvent qu’anticiper l’obligation de participer à un programme raccourcit la durée du chômage. L'ampleur de cet effet est évaluée à trois semaines en moyenne. Des résultats similaires ont été obtenus par Lars Pico Geerdsen[2]. Au sein de l'OCDE, seuls 5 pays rendent obligatoire la participation à un programme après une période définie de chômage (l’Australie, le Danemark, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni). Mais la participation peut devenir obligatoire dans de nombreux autres pays sur décision du conseiller en charge de l’accompagnement du chômeur[3].
 
La perspective de sanctions a également un impact sur les bénéficiaires de prestations sociales qui doivent rechercher un emploi. Ainsi, aux Pays-Bas les bénéficiaires du revenu minimum capables de travailler peuvent subir une réduction de 20% de leurs prestations pendant deux semaines s'ils ne respectent pas des exigences minimales en matière de recherche d'emploi. Gérard van den Berg, Bas van der Klaauw et Jan van Ours[4] ont étudié l'impact de ces sanctions en comparant les durées de recherche d’emploi des individus effectivement sanctionnés avec ceux qui n’ont subi aucune sanction. Ils trouvent que la réduction temporaire de la prestation versée double le taux de sortie du chômage des personnes concernées. Ils trouvent aussi que ces effets perdurent au-delà de la période de deux semaines durant laquelle les prestations sont réduites. Ces résultats suggèrent que, plus les sanctions interviennent tôt, plus la probabilité de devenir dépendant de l’assistance sociale est réduite.
 
L'impact des sanctions, que ce soit à travers leur effet de menace ou suite à leur  application effective, est également confirmé par un dispositif expérimental développé par Jan Boone, Sadrieh Abdolkarim et Jan van Ours[5]. Dans cette expérience, des étudiants placés en situation de recherche d’emploi ont été invités à accepter ou refuser des offres de travail fictives, dont le salaire était variable, sachant qu’en cas de refus il y avait 40% de chance que leur allocation soit réduite (plus ou moins fortement selon les groupes). Un groupe de contrôle ne subissait aucune sanction en cas de refus d’emploi. Les auteurs trouvent que l'effet de menace des sanctions est plus fort que leur application effective. L’ampleur des deux effets dépend du système de sanctions et de suivi des demandeurs d’emploi. Dans les pays où le suivi est faible, c’est l’application des sanctions qui serait primordial, alors que dans les pays où le suivi est intensif, c’est l’effet de menace qui l’emporterait[6].

L'impact positif sur la sortie du chômage d’un système de sanctions bien conçues est l'objet d'un relatif consensus, mais deux études récentes suggèrent que la qualité des emplois trouvés pourrait s’en trouver affectée, car les sanctions peuvent aussi pousser certains demandeurs d’emploi à accepter des offres qu’ils auraient par ailleurs refusées. Dans une étude portant sur la Suisse, Patrick Arni, Rafael Lalive et Jan van Ours[7] ont constaté que la menace d'être sanctionné réduisait les salaires des emplois trouvés, tandis que les sanctions effectivement appliquées tendaient à réduire à la fois les salaires et la durée de ces emplois. Gerard van den Berg et Johan Vikström[8] constatent également, qu’en Suède, les salaires horaires et le nombre d'heures travaillées sont plus faibles pour les chômeurs sanctionnés.
Toutes ces études montrent que le contrôle et les sanctions jouent un rôle important dans l’architecture de l’indemnisation du chômage de pays voisins de la France. Néanmoins, le contrôle est  mis en œuvre dans le cadre d’un accompagnement intensif, doté de moyens suffisants, qui responsabilise les acteurs et rend acceptable et crédible l’application des sanctions. C’est à la lumière de ces enseignements qu’il faut repenser, sans passion inutile, la question du contrôle des demandeurs d’emploi dans notre pays.


[1] Rosholm, M. et Svarer, M. (2008). The Threat Effect of Active Labour Market Programmes, Scandinavian Journal of Economics, 110(2), pp. 385-401.
[2] Geerdsen L. P. (2006), Is there a Threat Effect of Labour Market Programmes? A Study of ALMP in the Danish UI System, The Economic Journal, 116, pp. 738—750.
[3] Voir OCDE (2007), Employment Outlook, OCDE, Paris, chap 5 , tableau 5.5.
[4] van den Berg G., van der Klaauw, B. et van Ours, J. (2004). Punitive Sanctions and the Transition Rate from Welfare to Work, Journal of Labor Economics, 22(1), pp. 211-241.
[5] Boone, J., Sadrieh, A. et van Ours, J. (2009). Experiments on unemployment benefit sanctions and job search behavior, European Economic Review, 53(8), pp. 937-951.
[6] Boone, J. et  Van Ours, J.C., (2006). Modelling financial incentives to get the unemployed back to work. Journal of Institutional and Theoretical Economics, 162, 227–252.
[7] Arni, P., Lalive, R. et van Ours, J.C. (2009). "How Effective Are Unemployment Benefit Sanctions? Looking Beyond Unemployment Exit" IZA Discussion Paper 4509
[8] van den Berg, G. et Vikström, J. (2009). Monitoring Job Offer Decisions, Punishments, Exit to Work, and Job Quality, IZA Discussion Papers 4325.

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